2024-09-21 08:18:43
我国历来重视住房保障工作，住房保障对象随保障政策的变化而有所不同。总体来说，我国住房保障按救助性、援助性和互助性三个层次提供。
救助性保障是托底性租赁保障，针对户籍城镇居民中收入很低且居住困难的群体，他们以极低租金租住廉租房。1999年至2007年，《城镇廉租住房管理办法》《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》《廉租住房保障办法》相继出台，2014年廉租房并入公租房政策，在实施过程中，根据家庭收入不同交纳不同租金，这类群体仍是重点救助对象。
援助性保障是政府针对收入中等偏下且住房困难的群体实施的支持性保障，与救助性保障不同，援助性保障有租和购两种方式，费用由保障对象支付大部分，差额部分由政府补贴或优惠。1998年深化城镇住房制度改革后，出台的经济适用住房、公租房、两限房、共有产权房、保障性安居工程住房、保障性租赁住房、保障性住房等均属此类保障。无论救助性还是援助性保障，均包括实物保障和货币补贴两种方式。
互助性保障主要是住房公积金，缴纳住房公积金的职工同时也是纳保人，在购租住房时，可使用公积金贷款和支付，公积金免所得税，贷款实行低利率政策。1999年《住房公积金管理条例》发布，2019年进行了修订，2023年全国住房公积金实缴人数超1.7亿人。截至2023年末，住房公积金缴存总额29.2万亿元，累计发放住房公积金个人住房贷款4768.54万笔、151858.01亿元。
在不同发展时期，我国住房保障政策重点有所不同。1998年国务院印发《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，明确“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”。此时，经济适用住房是解决城镇家庭住房需求最广泛和最主要的途径。2003年，住房市场处于起步阶段，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》提出，“增加普通商品住房供应”“逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房”，经济适用住房被定性为“具有保障性质的政策性商品住房”。与之前相比，增加了普通商品住房供应类别，经济适用住房缩小和限定了适用范围，廉租保障要求原则上以发放租赁补贴为主。2007年，部分大城市房价快速上涨，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台，提出“加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系”，明确经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并对转让条件进行了明确规范。从面向“中低收入家庭”到面向“低收入住房困难家庭”，经济适用住房的保障性质得以进一步明确。
2008年，为应对国际金融危机的冲击，党中央、国务院提出加快保障性安居工程建设，全面推动城市和国有工矿等棚户区改造，棚户区改造纳入保障体系。此后，《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》相继出台，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，大规模推进实施。
2010年，为满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求，七部门联合制定《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》，提出大力发展公共租赁住房，首次将外来务工人员纳入保障范围。2012年，《公共租赁住房管理办法》进一步明确，在城镇稳定就业的外来务工人员可以承租公共租赁住房。根据“七普”数据，2020年居住在公租房的城镇家庭户占3.4％。同时，各地还阶段性推出两限房、共有产权住房，例如，2014年北京、上海、深圳、成都、黄石、淮安6个城市开展共有产权住房试点，截至2021年底，北京累计筹集共有产权住房约8.3万套。目前，上海、北京仍有共有产权住房供应。
坚持“房住不炒”的定位，2021年，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，首次明确“以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系”。各地加大力度筹建保障性租赁住房，上海、广州、成都、杭州、西安等地提出，在“十四五”期间，力争新增保障性租赁住房占同期新增住房供应总量比例达到30％以上。2023年8月，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，支持城区常住人口300万以上的大城市率先探索实践，并对保障性住房实施严格的封闭管理。至此，我国基本形成了租、购、补和公积金支持的多元化住房保障体系。保障性住房是民心工程，未来，工薪收入群体以及新市民、青年人等群体的住房问题需进一步解决好，加强住房保障立法、不断完善住房保障体系、加大住房保障支持力度仍任重而道远。
（作者系中国人民大学国发院城市更新研究中心主任）